193 страны, один голос: почему резолюция Генассамблеи может быть необязательной

22 сентября в Нью-Йорке начинаются общие дебаты 81-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН: до 28 сентября с трибуны выступят главы государств, правительств и министры. На фоне этих выступлений в новостях снова будут появляться формулировки о «резолюциях ООН». Но юридическое значение такого решения зависит прежде всего от того, какой орган его принял: резолюция Генассамблеи и решение Совета Безопасности работают по разным правилам.

193 государства — и у каждого один голос

Генеральная Ассамблея объединяет все 193 государства — члена ООН. По статье 18 Устава у каждого из них один голос независимо от размера населения, экономики или военной силы. США, Китай или Индия в зале Генассамблеи формально имеют тот же один голос, что и небольшое островное государство.

Для «важных вопросов» требуется большинство в две трети присутствующих и участвующих в голосовании. К ним относятся, среди прочего, рекомендации по международному миру и безопасности, выборы непостоянных членов Совбеза, прием новых государств, вопросы членства и бюджет. Для большинства остальных решений достаточно простого большинства.

Воздержавшиеся в знаменатель при этом не входят. «Участвующими в голосовании» считаются государства, проголосовавшие «за» или «против». Поэтому две трети не обязательно означают 129 голосов из 193. Если, например, «за» или «против» проголосовали 150 стран, необходимое большинство рассчитывается именно от этих 150.

Что означает резолюция Генассамблеи

Полномочия Генассамблеи широкие: статья 10 Устава позволяет ей обсуждать вопросы в рамках Устава и функций ООН и давать рекомендации государствам или Совету Безопасности. К ее повестке относятся международный мир и безопасность, разоружение, права человека, развитие международного права и другие направления.

Ключевое слово здесь — «рекомендации». Если Генассамблея принимает резолюцию с требованием прекратить военные действия, изменить политику или выполнить другое внешнеполитическое требование, сама такая резолюция обычно не создает для государства нового юридически обязательного требования.

Это не превращает ее в пустую формальность. Резолюции фиксируют позицию государств, могут усиливать политическое давление и использоваться в международно-правовой аргументации. Международный суд ООН указывал, что при определенных условиях резолюции Генассамблеи способны иметь нормативное значение и служить свидетельством существования нормы обычного международного права или opinio juris — убеждения государств в ее юридической обязательности.

Поэтому после заголовка «Генассамблея потребовала…» полезно разделять два вопроса: сколько государств поддержали политическую позицию и какие юридические обязательства уже существуют у сторон.

Генассамблея умеет принимать и конкретные решения

Внутри самой системы ООН роль Ассамблеи практичнее, чем может показаться по внешнеполитическим резолюциям. Она рассматривает и утверждает бюджет организации и распределяет расходы между государствами.

Генассамблея ежегодно избирает половину из десяти непостоянных членов Совета Безопасности. Генерального секретаря она назначает после рекомендации Совбеза. Похожая схема действует и при приеме нового государства в ООН: окончательное решение принимает Генассамблея, но сначала требуется рекомендация Совета Безопасности.

Поэтому формула «резолюции Генассамблеи необязательны» требует уточнения. В первую очередь речь идет о рекомендациях государствам по международно-политическим вопросам. Бюджетные, электоральные и другие институциональные решения относятся к другой категории.

Чем отличается Совет Безопасности

Совет Безопасности устроен иначе. В нем 15 членов: пять постоянных — Китай, Франция, Россия, Великобритания и США — и десять непостоянных, которых Генассамблея избирает на два года. Устав возлагает на Совбез первичную ответственность за поддержание международного мира и безопасности.

Статья 25 Устава закрепляет, что государства — члены ООН соглашаются принимать и выполнять решения Совета Безопасности. Поэтому Совбез в рамках своих полномочий может принимать обязательные меры, в том числе вводить санкционные режимы.

Однако само слово «резолюция» еще не отвечает на вопрос о юридической обязательности. Совет Безопасности может как принимать решения, так и давать рекомендации. В каждом случае значение имеют формулировки текста, его содержание и правовое основание.

Как работает вето

Для принятия решения Совбезу нужны как минимум девять голосов из 15. По вопросам существа отрицательный голос любого из пяти постоянных членов блокирует проект — это и есть право вето. На процедурные вопросы оно не распространяется.

Воздержание постоянного члена вето не считается. Если один или несколько постоянных членов воздержались, проект может пройти при наличии необходимых девяти голосов «за».

В результате Совбез располагает более сильными юридическими инструментами, но его устройство одновременно дает пяти государствам возможность остановить решение по существу.

Что происходит, когда Совбез заблокирован

В 1950 году Генассамблея приняла резолюцию 377 A(V), известную как Uniting for Peace — «Единство в пользу мира». Механизм позволяет быстро вынести вопрос в Генассамблею, если из-за отсутствия единства постоянных членов Совбез не выполняет свою основную функцию в ситуации угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии.

При необходимости чрезвычайную специальную сессию Генассамблеи можно созвать в течение 24 часов.

Ассамблея в таком случае может рекомендовать коллективные меры. Ее юридические полномочия при этом не превращаются в полномочия Совбеза: Uniting for Peace позволяет вывести вопрос из политического тупика и получить позицию более широкого круга государств, но не дает Генассамблее возможности принимать вместо Совета Безопасности обязательные решения.

Генассамблея, Совбез и Международный суд — разные механизмы

Еще одна частая путаница возникает из-за формулы «ООН решила». Международный суд ООН — отдельный главный орган организации. Он рассматривает юридические споры между государствами при наличии юрисдикции и дает консультативные заключения.

Решение Международного суда по спору обязательно для сторон именно этого дела. Консультативные заключения имеют другую правовую природу и сами по себе обязательными не являются.

RTVI ранее разбирал работу Международного суда на примере разбирательства Германии и Никарагуа о поставках оружия Израилю.

Поэтому новый заголовок о голосовании в ООН полезно читать через три вопроса: кто именно голосовал, что содержится в принятом тексте и какую юридическую силу Устав дает этому органу в конкретной ситуации. Большинство государств Генассамблеи может показать почти универсальную политическую поддержку позиции — и одновременно не создавать нового обязательства для государства выполнить требование этой резолюции.